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Le principe de constructibilité limitée, applicable aux communes dépourvues de plan local d'urbanisme (PLU) ou de document de planification urbaine en tenant lieu, impose de retreindre les constructions ou installations aux parties urbanisées de la commune. L'objectif est d'inciter les communes à organiser la gestion de leur sol et à lutter contre l'urbanisation dispersée.
Sont toutefois autorisées certaines exceptions justifiées par les nécessités de l'agriculture, la réalisation des équipements publics, la protection du voisinage ou la sauvegarde des droits acquis.
La commune peut également autoriser par délibération motivée du conseil municipal des constructions ou installations en dehors des parties urbanisées de la commune, en particulier pour éviter une diminution de la population communale. Les parties non urbanisées des communes soumises au règlement national d'urbanisme (RNU) ne sont donc pas totalement inconstructibles.
Quant à la définition de la partie urbanisée d'une commune, il s'agit d'une zone regroupant "un nombre suffisant d'habitations desservies par des voies d'accès".
La densité en constructions de la zone considérée et l'existence de voies d'accès/d'équipements constituent ainsi les critères principaux dont il faut tenir compte. Toutefois, l'appréciation du caractère urbanisé d'un secteur dépend étroitement des circonstances locales, notamment du type d'habitat, dense ou plus diffus, que l'on trouve dans les environs.
Dès lors, il ne saurait y avoir de définition générale et encore moins de critères nationaux. Cette notion est laissée à l'appréciation de l'autorité locale, sous le contrôle du juge.
Plusieurs éléments pourront alors être appréciés comme la distance, la vocation de la zone, l'appartenance à un compartiment déjà urbanisé ou pas et l'existence ou non d'une coupure d'urbanisation.
En toute hypothèse, il sera nécessaire que la partie du territoire communal concernée comporte alors "un nombre et une densité significatifs de constructions", pour pouvoir être qualifiée de "partie actuellement urbanisée" (CE, 29 mars 2017 no 393730). Un élément de complexité tient parfois à la qualification de la frange de la zone construite. Elle peut être considérée comme une partie urbanisée sauf rupture objective (par exemple : dénivelé, rupture physique). En tout état de cause, si les constructions peuvent être autorisées dans les franges des parties urbanisées, il convient de vérifier que le projet s'intègre dans la partie déjà urbanisée et que la dimension du projet n'a pas pour effet d'étendre les parties urbanisées. Si toutes ces conditions ne sont pas respectées, les services de l'État, qui instruisent les autorisations de construire dans les communes soumises au RNU, sont fondés à proposer un refus d'autorisation, le préfet tranchant en dernier lieu en cas de désaccord de la commune.
Dans les communes dotées d'un PLU, les commissions départementales de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers (CDPENAF) sont effectivement amenées à intervenir.
Ce sont des acteurs importants de l'urbanisme en zones rurales. Leurs compétences ont été plusieurs fois modifiées depuis leur création en 2010, notamment en ce qui concerne leur avis qui peut en effet être un avis conforme. Il existe vingt-sept cas de consultation de la CDPENAF en métropole, et dans les communes disposant d'un PLU, seul un donne lieu à un avis conforme concernant les autorisations de construire, en cas d'autorisation de changement de destination de bâtiments agricoles.
De manière générale, et d'après une étude réalisée en 2018 par le ministère de l'agriculture, sur la totalité des avis CDPENAF (simples et conformes), les trois quarts sont positifs.
Le travail en commission permet en effet d'améliorer le projet, et donc d'éviter des refus brutaux ou des contentieux ultérieurs, chronophages et coûteux pour les communes.
Enfin, les dispositions générales relatives à la constructibilité en zones agricoles et naturelles font régulièrement l'objet d'assouplissements depuis les cinq dernières années, dans le cadre par exemple de la loi d'avenir pour l'agriculture, l'alimentation et la forêt du 13 octobre 2014 ou, plus récemment encore, dans le cadre de la loi pour l'évolution du logement, de l'aménagement et du numérique (Elan) du 23 novembre 2018. Une pédagogie de ce nouvel équilibre et des aménagements prévus par ces différentes lois est donc à faire afin que les acteurs locaux puissent se saisir pleinement de ces outils, sans nécessairement les remettre en cause à ce stade, compte tenu des objectifs partagés par tous de lutte contre l'artificialisation des sols.
Sénat - R.M. N° 10645 - 2019-07-11
Sont toutefois autorisées certaines exceptions justifiées par les nécessités de l'agriculture, la réalisation des équipements publics, la protection du voisinage ou la sauvegarde des droits acquis.
La commune peut également autoriser par délibération motivée du conseil municipal des constructions ou installations en dehors des parties urbanisées de la commune, en particulier pour éviter une diminution de la population communale. Les parties non urbanisées des communes soumises au règlement national d'urbanisme (RNU) ne sont donc pas totalement inconstructibles.
Quant à la définition de la partie urbanisée d'une commune, il s'agit d'une zone regroupant "un nombre suffisant d'habitations desservies par des voies d'accès".
La densité en constructions de la zone considérée et l'existence de voies d'accès/d'équipements constituent ainsi les critères principaux dont il faut tenir compte. Toutefois, l'appréciation du caractère urbanisé d'un secteur dépend étroitement des circonstances locales, notamment du type d'habitat, dense ou plus diffus, que l'on trouve dans les environs.
Dès lors, il ne saurait y avoir de définition générale et encore moins de critères nationaux. Cette notion est laissée à l'appréciation de l'autorité locale, sous le contrôle du juge.
Plusieurs éléments pourront alors être appréciés comme la distance, la vocation de la zone, l'appartenance à un compartiment déjà urbanisé ou pas et l'existence ou non d'une coupure d'urbanisation.
En toute hypothèse, il sera nécessaire que la partie du territoire communal concernée comporte alors "un nombre et une densité significatifs de constructions", pour pouvoir être qualifiée de "partie actuellement urbanisée" (CE, 29 mars 2017 no 393730). Un élément de complexité tient parfois à la qualification de la frange de la zone construite. Elle peut être considérée comme une partie urbanisée sauf rupture objective (par exemple : dénivelé, rupture physique). En tout état de cause, si les constructions peuvent être autorisées dans les franges des parties urbanisées, il convient de vérifier que le projet s'intègre dans la partie déjà urbanisée et que la dimension du projet n'a pas pour effet d'étendre les parties urbanisées. Si toutes ces conditions ne sont pas respectées, les services de l'État, qui instruisent les autorisations de construire dans les communes soumises au RNU, sont fondés à proposer un refus d'autorisation, le préfet tranchant en dernier lieu en cas de désaccord de la commune.
Dans les communes dotées d'un PLU, les commissions départementales de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers (CDPENAF) sont effectivement amenées à intervenir.
Ce sont des acteurs importants de l'urbanisme en zones rurales. Leurs compétences ont été plusieurs fois modifiées depuis leur création en 2010, notamment en ce qui concerne leur avis qui peut en effet être un avis conforme. Il existe vingt-sept cas de consultation de la CDPENAF en métropole, et dans les communes disposant d'un PLU, seul un donne lieu à un avis conforme concernant les autorisations de construire, en cas d'autorisation de changement de destination de bâtiments agricoles.
De manière générale, et d'après une étude réalisée en 2018 par le ministère de l'agriculture, sur la totalité des avis CDPENAF (simples et conformes), les trois quarts sont positifs.
Le travail en commission permet en effet d'améliorer le projet, et donc d'éviter des refus brutaux ou des contentieux ultérieurs, chronophages et coûteux pour les communes.
Enfin, les dispositions générales relatives à la constructibilité en zones agricoles et naturelles font régulièrement l'objet d'assouplissements depuis les cinq dernières années, dans le cadre par exemple de la loi d'avenir pour l'agriculture, l'alimentation et la forêt du 13 octobre 2014 ou, plus récemment encore, dans le cadre de la loi pour l'évolution du logement, de l'aménagement et du numérique (Elan) du 23 novembre 2018. Une pédagogie de ce nouvel équilibre et des aménagements prévus par ces différentes lois est donc à faire afin que les acteurs locaux puissent se saisir pleinement de ces outils, sans nécessairement les remettre en cause à ce stade, compte tenu des objectifs partagés par tous de lutte contre l'artificialisation des sols.
Sénat - R.M. N° 10645 - 2019-07-11