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Auvergne Rhône-Alpes
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Les collectivités territoriales et les élus locaux ont été en première ligne pour lutter contre la pandémie et ses conséquences. Dès le début du confinement et tout au long la phase de déconfinement, ils ont, en complément de l’action de l’Etat, multiplié les initiatives et mobilisé de nombreuses ressources pour protéger leurs concitoyens, développer de nouvelles solidarités, maintenir les services publics et soutenir les tissus économiques et associatifs locaux. Ce rapport est le résultat d'un travail de concertation avec l'ensemble des associations d'élus, de nombreuses fédérations et organisations professionnelles ainsi que des experts et personnalités reconnus dans le monde des finances locales.
L'impact est particulièrement violent pour les finances de l'ensemble des collectivités territoriales :7,3 milliards d'euros en 2020 par rapport à 2019.
Ce sont à la fois les baisses de recettes fiscales, les pertes de recettes tarifaires mais aussi les dépenses supplémentaires exceptionnelles engagées face à la crise. L'impact subi par chaque niveau de collectivités territoriales sera particulièrement hétérogène, ce qui justifie des réponses adaptées et surmesure. Ainsi, ce rapport donne lieu à 32 recommandations qui ont toutes vocation à soutenir les collectivités territoriales.
Pour parer à l'urgence, certaines des mesures recommandées par la mission ont déjà été votées dans la troisième loi de finances rectificative.
Elles ont eu un impact très concret en 2020 et ont joué un rôle d'amortisseur : la baisse de la capacité d'autofinancement des collectivités devrait être de 9% (contre 25% si rien n'avait été fait) permettant ainsi d'assurer la continuité de leurs investissements. Les collectivités bénéficieront d'un rebond de leurs ressources dès 2021 : les recettes réelles de fonctionnement retrouveront quasiment en 2021 leur niveau de 2019. Ce rebond ne sera cependant pas généralisé.
Cependant, les effets de la crise sur les collectivités locales ne sont pas encore tous connus et les mesures de la troisième loi de finances rectificative ne seront probablement pas suffisantes.
Il est nécessaire de donner encore plus de visibilité aux collectivités afin qu'elles puissent investir massivement. Ainsi, ce rapport préconise, pour l'avenir, un ensemble de mesures qui repose sur trois piliers :
- les collectivités territoriales doivent être partie intégrante du plan de relance : conférence nationale des territoriales, contrats de plan Etat-Régions, contrats locaux de relance;
- la loi de finances pour 2021 doit permettre de prendre de nouvelles mesures de soutien afin d’aider les collectivités pour lesquelles l’impact de la crise s’étalera dans le temps et de préserver à nouveau leur capacité à investir : garantie pour le bloc communal, "clause de sauvegarde" du fonds de péréquation des départements, garantie des ressources fiscales des régions ;
- des réflexions plus structurelles doivent également être engagées afin de tirer les leçons de la crise et d’améliorer la résilience des finances locales : loi de programmation des finances locales, constitution de réserve "anti-crise", serpent budgétaire pour encadrer les variations de leurs ressources. L'ensemble de ces recommandations doivent permettre aux collectivités territoriales, qui ont été des acteurs clés du confinement et du déconfinement, d'être demain au cœur du plan de relance.
Recommandations
LES MESURES D’URGENCE 2020
1. Créer un observatoire de suivi de l’impact de la crise du COVID-19 sur les finances locales, chargé de réactualiser régulièrement le diagnostic proposé, sur la base d’un véritable partage de l’information financière et d’une méthode partagée de calcul et d’objectivation des coûts de la crise. Page 12
2. Créer un "compte covid-19" dédié dans la nomenclature comptable et une annexe spécifique au compte administratif permettant de retracer et d’étaler dans le temps l’ensemble des dépenses liées à la crise sanitaire. Page 136
3. Donner au compte Covid-19 un périmètre le plus large possible : Page 136
● Dépenses contraintes
● Dépenses d’intervention : primes, subventions d’équilibre, soutien aux ménages, aux entreprises et au tissu associatif.
4. Prolonger les avances de trésorerie (DGF, douzième de fiscalité, acomptes de FCTVA) à l’ensemble des collectivités territoriales en difficulté et accélérer le versement des dotations d’investissement (DETR, DSIL). Page 129
5. Différencier les calendriers de versement et de prélèvement au titre de la péréquation horizontale en 2020 afin de garantir la soutenabilité des prélèvements pour les collectivités concernées. Page 138
6. Octroyer aux collectivités du bloc communal (communes, EPCI, syndicats) une garantie portant sur le maintien de leurs recettes réelles de fonctionnement, dans la limite du niveau moyen atteint entre 2017 et 2019. Page 137
7. Proposer aux département une avance de l’Etat remboursable sur trois ans, visant à compenser la baisse des DMTO dans la limite de leur niveau moyen atteint entre 2017 et 2019. Page 142
8. Accorder aux départements une avance remboursable sur les montants dus par les départements contributeurs dans le cadre de la péréquation horizontale. Page 142
9. Accorder aux régions et collectivités territoriales uniques d’outre-mer une garantie de leurs ressources dans la limite du niveau moyen atteint entre 2017 et 2019 afin de répondre aux spécificités du panier de recettes des collectivités ultramarines Page 145
10. Accorder un soutien spécifique et fort aux transports publics par : Page 141
- La compensation des pertes de versement mobilité, par l’intégration de toutes les autorités organisatrices de mobilité et d’Ile de France Mobilités dans le mécanisme de compensation des pertes fiscales prévu pour le bloc communal, modifié pour traiter de manière séparée les pertes de versement mobilité et ainsi assurer l’équité entre les différentes formes juridiques et modes d’exploitation des acteurs de la mobilité ;
- L’étalement sur trois ans de la charge des subventions d’équilibre versées aux budgets annexes de transport
11. Préserver les versements de l’Etat aux collectivités (CAF…), des collectivités entre elles (CCAS, ASE, subventions…) et des collectivités aux associations et entreprises (levée de la clause du service fait, exécution de la commande publique, etc…) afin de circonscrire l’impact le plus en amont possible. Page 131
LES COLLECTIVITES TERRITORIALES AU CŒUR DU PLAN DE RELANCE
12. Donner aux collectivités territoriales de la visibilité sur leurs ressources au travers d’une loi de programmation des finances publiques locales. Page 147
13. Construire un plan de relance territorialisé qui part des initiatives locales et associe les collectivités à toutes les étapes avec trois volets : Page 149
- Un volet national avec l’organisation d’une Conférence nationale des territoires tournée vers l’investissement ;
- Un volet régional avec une remise à plat du partenariat Etat-régions en matière d’investissement qui tire pleinement parti de la programmation des fonds européens ;
- Un volet local avec des contrats locaux de relance comprenant des engagements mutuels sur un objectif pluriannuel d’investissement fléchés vers des priorités partagées.
14. Assouplir temporairement les délais et les règles en matière d’appel d’offre en adaptant les seuils et les formalités requises pour accélérer la commande publique. Page 94
15. Assouplir le mode d’engagement des fonds DETR-DSIL-DPV pour permettre une meilleure exécution des sections d’investissement en 2020. Page 94
16. Accroître les dotations de soutien à l’investissement des collectivités à l’appui de priorités partagées avec l’Etat : transition énergétique, mobilité, logement, numérique. Page 150
17. Inciter les établissements bancaires à apporter de la souplesse dans la gestion de la dette des collectivités territoriales, afin de dégager des marges exceptionnelles. Page 151
18. Renforcer la place du secteur bancaire dans les plans de relance territorialisés : Page 151
- Assouplir la réglementation bancaire afin d’autoriser les établissements à ne pas mobiliser de fonds propres en face de leurs prêts aux collectivités ;
- Associer le secteur bancaire aux plans de relance signés entre l’Etat et les collectivités ;
- Encourager la mobilisation par les collectivités des financements fléchés vers les investissements durables offerts par les banques publiques et privées.
PREPARER 2021
19. Reconduire en 2021 la garantie de ressources créée pour les collectivités du bloc communal (communes et groupements) en la faisant porter uniquement sur les recettes fiscales. Page 139
20. Créer une "clause de sauvegarde" pour les départements en maintenant le fonds de péréquation des DMTO à son niveau 2020 grâce à une compensation de l’Etat. Page 143
21. Neutraliser le fonctionnement du fonds départemental de péréquation de la CVAE en 2021. Page 144
22. Suivre l’évolution des dépenses sociales des départements pour préparer une éventuelle intervention de l’Etat. Page 144
23. Octroyer en 2021 aux régions une garantie portant sur le maintien de leurs recettes fiscales sur la base de la moyenne de leurs ressources 2017-2019 (2018-2020 pour la CVAE). Page 146
24. Suivre l’évolution de la situation financière des autorités organisatrices de mobilité pour objectiver les soutiens complémentaires nécessaires pour les services de transport les plus fragilisés ("clause de revoyure"). Page 141
25. A partir de 2021, repousser à décembre le versement du 2ième acompte de CVAE par les entreprises pour tenir compte de la valeur ajoutée réelle constatée sur l’année. Page 58
AMORTIR LES IMPACTS D’UNE FUTURE CRISE
26. Pour tous les niveaux de collectivités, développer les outils comptables permettant la constitution de réserves "anti-crise" ou fléchées vers l’investissement. Page 153
27. Mettre en place les mesures préconisées dans le rapport Cazeneuve/Patient pour un rétablissement pérenne des finances des collectivités ultramarines, et en particulier la contractualisation. Page 23
28. Revoir les ressources des départements et le périmètre de leurs responsabilités pour un meilleur alignement compétence/responsabilité/financement par la mise en œuvre des solutions suivantes : Page 155
- La mise en place d’un fonds collectif de garantie de ressources alimenté par les départements ("serpent budgétaire") afin de lisser à la hausse et à la baisse les variations de ressources ;
- Une hausse du plafond du taux des DMTO de 0,2% ; - Une réflexion sur la recentralisation du RSA.
29. Accroître la péréquation horizontale entre les régions. Page 156
30. Encadrer à la hausse et à la baisse les variations des ressources des régions par la création d’un "serpent budgétaire". Page 156
31. Avancer le versement par l’Etat aux collectivités du solde de la CVAE en année N+1. Page 58
32. Amorcer une nouvelle génération de contrats orientés sur le plafonnement de la croissance des recettes et sur des engagements en matière d’investissement. Page 158
Jean-René CAZENEUVE - Rapport complet - 2020-07-30
L'impact est particulièrement violent pour les finances de l'ensemble des collectivités territoriales :7,3 milliards d'euros en 2020 par rapport à 2019.
Ce sont à la fois les baisses de recettes fiscales, les pertes de recettes tarifaires mais aussi les dépenses supplémentaires exceptionnelles engagées face à la crise. L'impact subi par chaque niveau de collectivités territoriales sera particulièrement hétérogène, ce qui justifie des réponses adaptées et surmesure. Ainsi, ce rapport donne lieu à 32 recommandations qui ont toutes vocation à soutenir les collectivités territoriales.
Pour parer à l'urgence, certaines des mesures recommandées par la mission ont déjà été votées dans la troisième loi de finances rectificative.
Elles ont eu un impact très concret en 2020 et ont joué un rôle d'amortisseur : la baisse de la capacité d'autofinancement des collectivités devrait être de 9% (contre 25% si rien n'avait été fait) permettant ainsi d'assurer la continuité de leurs investissements. Les collectivités bénéficieront d'un rebond de leurs ressources dès 2021 : les recettes réelles de fonctionnement retrouveront quasiment en 2021 leur niveau de 2019. Ce rebond ne sera cependant pas généralisé.
Cependant, les effets de la crise sur les collectivités locales ne sont pas encore tous connus et les mesures de la troisième loi de finances rectificative ne seront probablement pas suffisantes.
Il est nécessaire de donner encore plus de visibilité aux collectivités afin qu'elles puissent investir massivement. Ainsi, ce rapport préconise, pour l'avenir, un ensemble de mesures qui repose sur trois piliers :
- les collectivités territoriales doivent être partie intégrante du plan de relance : conférence nationale des territoriales, contrats de plan Etat-Régions, contrats locaux de relance;
- la loi de finances pour 2021 doit permettre de prendre de nouvelles mesures de soutien afin d’aider les collectivités pour lesquelles l’impact de la crise s’étalera dans le temps et de préserver à nouveau leur capacité à investir : garantie pour le bloc communal, "clause de sauvegarde" du fonds de péréquation des départements, garantie des ressources fiscales des régions ;
- des réflexions plus structurelles doivent également être engagées afin de tirer les leçons de la crise et d’améliorer la résilience des finances locales : loi de programmation des finances locales, constitution de réserve "anti-crise", serpent budgétaire pour encadrer les variations de leurs ressources. L'ensemble de ces recommandations doivent permettre aux collectivités territoriales, qui ont été des acteurs clés du confinement et du déconfinement, d'être demain au cœur du plan de relance.
Recommandations
LES MESURES D’URGENCE 2020
1. Créer un observatoire de suivi de l’impact de la crise du COVID-19 sur les finances locales, chargé de réactualiser régulièrement le diagnostic proposé, sur la base d’un véritable partage de l’information financière et d’une méthode partagée de calcul et d’objectivation des coûts de la crise. Page 12
2. Créer un "compte covid-19" dédié dans la nomenclature comptable et une annexe spécifique au compte administratif permettant de retracer et d’étaler dans le temps l’ensemble des dépenses liées à la crise sanitaire. Page 136
3. Donner au compte Covid-19 un périmètre le plus large possible : Page 136
● Dépenses contraintes
● Dépenses d’intervention : primes, subventions d’équilibre, soutien aux ménages, aux entreprises et au tissu associatif.
4. Prolonger les avances de trésorerie (DGF, douzième de fiscalité, acomptes de FCTVA) à l’ensemble des collectivités territoriales en difficulté et accélérer le versement des dotations d’investissement (DETR, DSIL). Page 129
5. Différencier les calendriers de versement et de prélèvement au titre de la péréquation horizontale en 2020 afin de garantir la soutenabilité des prélèvements pour les collectivités concernées. Page 138
6. Octroyer aux collectivités du bloc communal (communes, EPCI, syndicats) une garantie portant sur le maintien de leurs recettes réelles de fonctionnement, dans la limite du niveau moyen atteint entre 2017 et 2019. Page 137
7. Proposer aux département une avance de l’Etat remboursable sur trois ans, visant à compenser la baisse des DMTO dans la limite de leur niveau moyen atteint entre 2017 et 2019. Page 142
8. Accorder aux départements une avance remboursable sur les montants dus par les départements contributeurs dans le cadre de la péréquation horizontale. Page 142
9. Accorder aux régions et collectivités territoriales uniques d’outre-mer une garantie de leurs ressources dans la limite du niveau moyen atteint entre 2017 et 2019 afin de répondre aux spécificités du panier de recettes des collectivités ultramarines Page 145
10. Accorder un soutien spécifique et fort aux transports publics par : Page 141
- La compensation des pertes de versement mobilité, par l’intégration de toutes les autorités organisatrices de mobilité et d’Ile de France Mobilités dans le mécanisme de compensation des pertes fiscales prévu pour le bloc communal, modifié pour traiter de manière séparée les pertes de versement mobilité et ainsi assurer l’équité entre les différentes formes juridiques et modes d’exploitation des acteurs de la mobilité ;
- L’étalement sur trois ans de la charge des subventions d’équilibre versées aux budgets annexes de transport
11. Préserver les versements de l’Etat aux collectivités (CAF…), des collectivités entre elles (CCAS, ASE, subventions…) et des collectivités aux associations et entreprises (levée de la clause du service fait, exécution de la commande publique, etc…) afin de circonscrire l’impact le plus en amont possible. Page 131
LES COLLECTIVITES TERRITORIALES AU CŒUR DU PLAN DE RELANCE
12. Donner aux collectivités territoriales de la visibilité sur leurs ressources au travers d’une loi de programmation des finances publiques locales. Page 147
13. Construire un plan de relance territorialisé qui part des initiatives locales et associe les collectivités à toutes les étapes avec trois volets : Page 149
- Un volet national avec l’organisation d’une Conférence nationale des territoires tournée vers l’investissement ;
- Un volet régional avec une remise à plat du partenariat Etat-régions en matière d’investissement qui tire pleinement parti de la programmation des fonds européens ;
- Un volet local avec des contrats locaux de relance comprenant des engagements mutuels sur un objectif pluriannuel d’investissement fléchés vers des priorités partagées.
14. Assouplir temporairement les délais et les règles en matière d’appel d’offre en adaptant les seuils et les formalités requises pour accélérer la commande publique. Page 94
15. Assouplir le mode d’engagement des fonds DETR-DSIL-DPV pour permettre une meilleure exécution des sections d’investissement en 2020. Page 94
16. Accroître les dotations de soutien à l’investissement des collectivités à l’appui de priorités partagées avec l’Etat : transition énergétique, mobilité, logement, numérique. Page 150
17. Inciter les établissements bancaires à apporter de la souplesse dans la gestion de la dette des collectivités territoriales, afin de dégager des marges exceptionnelles. Page 151
18. Renforcer la place du secteur bancaire dans les plans de relance territorialisés : Page 151
- Assouplir la réglementation bancaire afin d’autoriser les établissements à ne pas mobiliser de fonds propres en face de leurs prêts aux collectivités ;
- Associer le secteur bancaire aux plans de relance signés entre l’Etat et les collectivités ;
- Encourager la mobilisation par les collectivités des financements fléchés vers les investissements durables offerts par les banques publiques et privées.
PREPARER 2021
19. Reconduire en 2021 la garantie de ressources créée pour les collectivités du bloc communal (communes et groupements) en la faisant porter uniquement sur les recettes fiscales. Page 139
20. Créer une "clause de sauvegarde" pour les départements en maintenant le fonds de péréquation des DMTO à son niveau 2020 grâce à une compensation de l’Etat. Page 143
21. Neutraliser le fonctionnement du fonds départemental de péréquation de la CVAE en 2021. Page 144
22. Suivre l’évolution des dépenses sociales des départements pour préparer une éventuelle intervention de l’Etat. Page 144
23. Octroyer en 2021 aux régions une garantie portant sur le maintien de leurs recettes fiscales sur la base de la moyenne de leurs ressources 2017-2019 (2018-2020 pour la CVAE). Page 146
24. Suivre l’évolution de la situation financière des autorités organisatrices de mobilité pour objectiver les soutiens complémentaires nécessaires pour les services de transport les plus fragilisés ("clause de revoyure"). Page 141
25. A partir de 2021, repousser à décembre le versement du 2ième acompte de CVAE par les entreprises pour tenir compte de la valeur ajoutée réelle constatée sur l’année. Page 58
AMORTIR LES IMPACTS D’UNE FUTURE CRISE
26. Pour tous les niveaux de collectivités, développer les outils comptables permettant la constitution de réserves "anti-crise" ou fléchées vers l’investissement. Page 153
27. Mettre en place les mesures préconisées dans le rapport Cazeneuve/Patient pour un rétablissement pérenne des finances des collectivités ultramarines, et en particulier la contractualisation. Page 23
28. Revoir les ressources des départements et le périmètre de leurs responsabilités pour un meilleur alignement compétence/responsabilité/financement par la mise en œuvre des solutions suivantes : Page 155
- La mise en place d’un fonds collectif de garantie de ressources alimenté par les départements ("serpent budgétaire") afin de lisser à la hausse et à la baisse les variations de ressources ;
- Une hausse du plafond du taux des DMTO de 0,2% ; - Une réflexion sur la recentralisation du RSA.
29. Accroître la péréquation horizontale entre les régions. Page 156
30. Encadrer à la hausse et à la baisse les variations des ressources des régions par la création d’un "serpent budgétaire". Page 156
31. Avancer le versement par l’Etat aux collectivités du solde de la CVAE en année N+1. Page 58
32. Amorcer une nouvelle génération de contrats orientés sur le plafonnement de la croissance des recettes et sur des engagements en matière d’investissement. Page 158
Jean-René CAZENEUVE - Rapport complet - 2020-07-30